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地方政府“隐性债务”风险凸显 商业银行业务重构面临挑战

黄俊笙 2017-12-20 13:03

地方政府债务高企,被认为是我国经济运行中一头巨大的“灰犀牛”。



审计署在近日公布的“2017年第三季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果”中再度披露了地方政府违规举债的情况,并首次揭露地方举债手法。其中,海南、江西、陕西、甘肃、湖南5省份的5个市县,通过出具承诺函等手段违规举借政府性债务64.32亿元。


在封堵地方违规举债的同时,财政部也在加快疏通地方政府发债渠道,规范政府和社会资本合作(PPP)模式,满足和疏解地方融资需求。

 

“面对地方政府债务清理整顿的大背景,商业银行需及时调整信贷业务政策,顺应地方政府融资平台转型改革潮流,降低对存量信贷及类信贷业务的影响,减少地方政府合作业务变革带来的‘阵痛’,抢占新型政府合作关系带来的商机。”中国工商银行城市金融研究所研究员杨荇表示。

 

“影子债务”风险不容忽视

 

2008年金融危机后,中国推出大规模经济刺激计划,地方政府借融资平台公司等灰色渠道大规模举债,造成地方政府债务迅速膨胀。


为了控制地方债规模,2015年中央对地方政府施行债务限额,给出举债“天花板”。

 

截至2016年末,地方政府债务余额加上纳入预算管理的中央国债余额,两项合计,我国政府债务总额为27.33万亿元。按照国家统计局公布的GDP核算数据74.41万亿元计算,2016年我国政府债务的负债率(债务余额/GDP)为36.7%,低于欧盟60%的警戒线,也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。

 

“虽然整体风险可控,但也需要看到,部分地方政府追求GDP增长的政绩观犹在,融资冲动未能得到完全抑制。在投融资平台受限的背景下,地方政府大量通过PPP项目、政府引导基金以及违规担保等,变相扩大隐性债务规模,在资金供给端,与各类‘影子银行’对接。”中国社科院金融研究所银行研究室主任曾刚表示。

 

分析人士认为,这些隐性负债,既没有体现为地方政府的直接债务,也没有被纳入银行的资产负债表,风险敞口极不透明,可能造成地方政府过度融资,加大地方财政风险,也可能导致金融风险的累积,演化为危及金融稳定的“灰犀牛”。

 

在曾刚看来,造成隐性债务继续发展的原因是多方面的,其中之一便是银行对政府融资的偏好。“经济结构调整过程中,企业信用风险显著上升、有效信贷需求下降,‘资产荒’挑战越来越严峻。银行利用‘投贷联动’以及资管产品对接政府融资需求的操作,既能完成资金的投放,又能降低监管成本。此外,还能通过对政府资源的利用,如吸收财政存款以及参与其他政府相关的业务来提高综合收益率。多方权衡之下,具有强烈融资需求的地方政府成为商业银行竞相争夺的优质客户资源。”他表示。

 

银行信贷扩张受制约

 

7月中旬召开的全国金融工作会议上,习近平总书记在谈及防控金融风险时指出,各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任。

 

在中央高层重视防风险的背景下,打击地方政府违法违规举债持续保持高压态势。

 

一方面,国家允许地方政府发行土地储备专项债,规范推动PPP项目资产证券化,使得地方政府举债更加阳光化、透明化、市场化和法治化;另一方面,重点针对政府购买服务中的不规范行为进行整顿,对PPP、政府引导基金中存在的违法违规担保问题进行清理,切实加强融资平台公司的融资管理,严禁地方政府及其部门利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债,确保不出现区域性和系统性风险。自此,基本实现对地方政府违法违规举债行为监管的全面覆盖,从而实现债务可控、风险可控。”杨荇分析称。

 

业内人士预计,随着这些政策的落地,相关风险将会得到一定的控制。


“对于宏观经济而言,此次清理整顿将使地方政府举债更加规范、透明,实质上起到预算硬约束的作用,但此举也会对地方政府融资形成一定压力,并有可能影响基建投资增速。对于商业银行而言,也可能制约信贷及类信贷业务扩张,增大存量平台贷款和理财业务到期偿还及兑付风险。”杨荇表示。

 

堵暗道 修明渠

 

接受记者采访的银行业人士普遍认为,对地方政府债务的整顿清理,是财政体制改革中的重要一环,是对地方政府融资能力的约束和融资模式的彻底改变。这一变化对银行的影响,不仅仅是资产结构调整或降低了存量风险,更重要的是给银行提出了业务模式重构的挑战。


具体来说,商业银行应强化地方政府债务性管理政策研究,做好平台公司市场化风险预案,加强与财政部门沟通交流,并做好地方专项债的营销、服务和支持工作,在“堵暗道”的同时,积极“修明渠”,切实维护稳定的银政合作关系,满足地方政府合规资金需求。

 

“随着政府购买服务的逐步规范以及政府信用的彻底退出,商业银行对资金实力不强的平台,不会再给予新增授信。对此,商业银行要及时调整信贷政策,明确经营导向,引导信贷资源合理配置,优化信贷资产组合,强化提升客户服务水平和风险收益平衡能力,促进信贷业务持续稳健发展。”杨荇认为。

    原作者: 孟扬 来自: 金融时报-中国金融新闻网
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